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O impasse da reforma tributária na era FHC: tecnologia 'versus' elite industrial - o triunfo da arrecadação sobre a produção (2002)

  • Authors:
  • USP affiliated authors: CAMPOS, IRIS WALQUIRIA - FFLCH
  • USP Schools: FFLCH
  • Sigla do Departamento: FLP
  • Subjects: REFORMA TRIBUTÁRIA
  • Language: Português
  • Abstract: Estabilização e desenvolvimento são dois conceitos-chave para entender os anos do governo Fernando Henrique Cardoso. Foram os balizadores de sua gestão, definindo as opções no campo da economia e imputando os custos na seara política. No primeiro e no segundo mandatos, FHC viveu a tensão permanente de decidir o quanto sacrificaria do crescimento do País em nome da manutenção da estabilidade - sua aposta política e base da governabilidade. A elite industrial, notadamente a paulista, abrigada na Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), vem engrossando o coro dos descontentes diante da falta de políticas mais consistentes de fomento a sua atividade. A insatisfação traduz-se em pressão política e apoio a candidatos claramente comprometidos com a retomada do desenvolvimento econômico. O pomo de discórdia e ponto de partida dessa insatisfação é o fato de a Reforma Tributária estar paralisada no Congresso, mesmo depois de ter sido alardeada como meta prioritária da gestão FHC. A elite industrial considera a revisão dos tributos essencial para a desoneração da produção e garantia de competitividade no mundo globalizado. O discurso em prol de uma política industrial volta a rearticular-se no País, num aparente paradoxo com o regime de acumulação financeirizada e o próprio cálculo microeconômico dos grandes investidores, que apontam na direção de uma preferência extrema por liquidez, alta mobilidade e retornos rápidos. O presente trabalho parte de umaanálise que privilegia três hipóteses para o entendimento das razões que levaram à paralisia da Reforma Tributária no governo FHC. A primeira hipótese é a de que, com a ruptura provocada pela maxidesvalorização de janeiro de 1999, mudou a base macroeconômica que delimitou o primeiro mandato presidencial e o câmbio flutuante foi institucionalizado no lugar do câmbio semi-fixo e sobrevalorizado. Mas esse momento de inflexão, ponto de partida para o ) crescimento das teses "desenvolvimentistas", não representou um processo de mudança para além dos limites do bloco hegemônico. Significou apenas que 1999 introduziu bases conômicas para uma transformação política em direção ao pólo liberal mais disposto a sacrificar "porções" de estabilidade em troca de promessa de crescimento. Essa transformação agudiza-se à medida que se aproxima o fim do segundo mandato de Fernando Henrique. Significa também que a elite econômica tem tentado capitalizar o momento em prol de suas visões, um processo de ajuste entre lógicas diferenciadas que têm a ver com especificidades da esfera privada e da esfera estatal. Esse duplo caráter, econômico e político, é chave para entender a virtual ausência de cooperação entre o empresariado industrial e o Executivo federal, atores deste estudo. Se a desoneração da produção depende em grande parte da racionalidade dos tributos, em tese, pela lógica econômica deveria haver cooperação entre os atores: afinal, o governo tambémpersegue resultados positivos na balança comercial. Mas os conflitos políticos emperram o processo. A segunda hipótese explicativa da paralisia dessa reforma é a de que, embora o governo tenha mandado sua proposta ao Congresso em 1995, e a tenha defendido nos discursos, a ampla revisão dos tributos nunca esteve na agenda real do presidente Fernando Henrique. Apenas compôs a sua retórica oficial. O potencial conflito da revisão dos tributos esbarrou na falta de consenso político entre os atores, que revelaram convergência para reformas do capítulo da ordem econômica. Tema complexo e de reduzida visibilidade para a opinião pública, FHC não viu risco político maior em "empurrar" a tramitação da reforma no Congresso. A Reforma Tributária nunca foi percebida pela população como um "ganho" tal qual a estabilidade econômica, que conquistou status de "bem público" a ser preservado. A opção política do presidente foi ) postergá-la e proteger o projeto de estabilidade, base de sua governabilidade. A análise das pesquisas de opinião pública do período entre 1995 e 2001 reforçam essa tese. A terceira hipótese mostra que o substitutivo apresentado pelo relator da Comissão Especial de Reforma Tributária da Câmara em 1999 foi fruto da costura política mais próxima de um consenso entre os diferenciados interesses dos atores envolvidos, esfera federal e estadual e elite econômica, mas sucumbiu diante de uma burocracia federal irredutível. Por quê? Se houve a "virtude"das lideranças na costura do processo tributário, faltou a "fortuna": o ano de 1999 representou o momento de ruptura no projeto liberal de sustentação do presidente e de expressiva fragilidade macroeconômica e política. Marcou o início da queda da popularidade de Fernando Henrique e da guinada no seu projeto econômico. O governo vetou mudanças que implicassem aumento desnecessário de riscos no duplo campo da economia e da política. Os impasses no campo dos tributos, portanto, revelam divergências com potencial de resolução dentro do projeto liberal. O pleito de 2002 e as propostas em discussão dos pré-candidatos à Presidência recolocam a Reforma Tributária como ponto de partida de um redirecionamento que privilegia as teses desenvolvimentistas, que vão ao encontro dos anseios dos industriais. O atraso na votação, na gestão FHC, deve ser avaliado no âmbito das limitações observadas dentro da coalizão de sustentação do projeto político. A Reforma Tributária não avançou no nível desejado pelos diversos atores envolvidos no processo (cada um com um objetivo e um 'timing' para seu projeto) por causa dos constrangimentos da própria fase histórica do País. Nas décadas de 80 e 90, o Brasil viveu, primeiro, o drama da inflação e os vários experimentos (planos econômicos) ortodoxos e heterodoxos para contornar o problema; num segundo momento, a partir de 1995, a ) consolidação do projeto liberal (era FHC), centrado na premissa da estabilidade, restringiu asopções no campo das políticas públicas. Durante um longo período, o discurso da revisão tributária foi visto como a expressão apenas dos interesses dos industriais. O debate estava no plano conceitual e abstrato, sem aderência à realidade política. Na esfera privada, eram diferenciadas e genéricas as visões sobre o tema e os atores não tinham definição clara sobre o rumo da reforma a ser empreendida. A esfera estatal definiu como prioridade, do ponto de vista econômico, o combate à inflação e o Executivo federal não tinha interesse em aprofundar a discussão sobre as propostas em tramitação no Congresso, e quais interesses favoreciam ou prejudicavam. Além disso, FHC elegeu-se com uma base de sustentação heterogênea e sem fidelidade partidária, tendo que administrar amplos interesses. Diante de uma agenda pesada de reformas constitucionais programadas, o governo concentrou sua energia na arena político-institucional. O presidente usou recursos políticos procurando maximizar ganhos e minimizar divergências dentro dessa coalizão, isolando pólos de conflito. Essa amplitude fez com que FHC centralizasse suas prioridades naqueles projetos que uniam a base e evitavam fraturas políticas, como as reformas que restringiram a participação estatal na atividade econômica e as que deram tratamento igualitário a empresas de capital nacional e estrangeiro. Projetos da ordem econômica que liberavam o investimento para os setores de telecomunicações e energia, por exemplo, eramaglutinadores. Não era o caso da Reforma Tributária, a partir da constatação de que qualquer revisão na área dos tributos divide e cria zonas potenciais de conflito em todos os níveis. Não havia entendimento entre base parlamentar, elite política e elite empresarial sobre a revisão dos tributos. Discutir o Estado e questões da acumulação ) propriamente ditas não estavam na agenda. O 'stop and go' da tramitação da Reforma Tributária no Congresso é conseqüência da ambigüidade que marcou o nascimento dessa reforma, exacerbada pelas visões diferentes do tema dentro da própria burocracia governamental. Uma reforma do gênero, que mexe com tributos e arrecadação não se faz, no presidencialismo brasileiro, se não houver endosso ao processo pelo Executivo federal. Se a Reforma Tributária não saiu no primeiro mandato, quando o presidente com altos índices de popularidade mantinha com mais folga o controle sobre sua base política, por que aconteceria no segundo? Neste segundo período, a baixa popularidade e o Real mais fraco significaram para Fernando Henrique custos mais altos nas costuras políticas: aumentou o poder de pressão dos parlamentares e dos governadores. Dado o cenário e as circunstâncias, a prioridade para o governo era garantir (no mínimo) o nível de arrecadação, não pondo em risco o cumprimento das metas de superávit primário acordadas com o Fundo Monetário Internacional. O objetivo era manter a credibilidade do País perante os investidores internacionais egarantir o fluxo de capital externo. Errar o 'timing' e trabalhar com a premissa política desfocada desorganizou o processo da reforma. Quando os atores perceberam que o êxito aumentaria à medida que restringissem o escopo da revisão negociada, no caso, centrar o foco na desoneração da exportação, já era tarde. Na fase atual, a um ano do término do segundo mandato de FHC, os atores continuam a esbarrar na lógica da arrecadação da Receita Federal, que, no presente, quer restringir mais ainda o limite dos riscos. Por que mudariam as regras do jogo no final do mandato do presidente? É por isso que a Reforma Tributária deverá ser um grande tema da eleição presidencial de 2002, num contraponto aos sete anos de domínio do ajuste fiscal puro nas decisões de política econômica. ) 2002 deve, portanto, retomar as teses desenvolvimentistas
  • Imprenta:
  • Data da defesa: 18.04.2002

  • Exemplares físicos disponíveis nas Bibliotecas da USP
    BibliotecaCód. de barrasNúm. de chamada
    FFLCH21000048355T CAMPOS, I,W. 2002
    How to cite
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    • ABNT

      CAMPOS, Iris Walquiria; KINZO, Maria D'Alva Gil. O impasse da reforma tributária na era FHC: tecnologia 'versus' elite industrial - o triunfo da arrecadação sobre a produção. 2002.Universidade de São Paulo, São Paulo, 2002.
    • APA

      Campos, I. W., & Kinzo, M. D. 'A. G. (2002). O impasse da reforma tributária na era FHC: tecnologia 'versus' elite industrial - o triunfo da arrecadação sobre a produção. Universidade de São Paulo, São Paulo.
    • NLM

      Campos IW, Kinzo MD'AG. O impasse da reforma tributária na era FHC: tecnologia 'versus' elite industrial - o triunfo da arrecadação sobre a produção. 2002 ;
    • Vancouver

      Campos IW, Kinzo MD'AG. O impasse da reforma tributária na era FHC: tecnologia 'versus' elite industrial - o triunfo da arrecadação sobre a produção. 2002 ;

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